時事短評 | 元照出版

看更多2025年時事短評

發佈日期：2025/05/12

新審判權爭議解決機制之實務運作──觀察行政法院如何處理國賠訴訟之審判權爭議

問題背景

行政救濟以行政爭訟與國家賠償作為二大制度，行政爭訟（訴願與行政訴訟）係以除去「侵害」權利行為為其主要目的之救濟制度，又稱「第一次權利保護」；國家賠償則以填補行為造成之「損害」結果為其主要目的之救濟制度，又稱「第二次權利保護」。
就爭訟途徑而言，行政訴訟原則上歸行政法院審判，國家賠償雖為典型公法爭議，卻由民事法院加以審判。國家賠償法第12條：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定」雖未明白揭示審判權歸屬於普通法院，惟實務上作如此理解。因之，國家賠償之爭議乃行政訴訟法第2條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」所謂「法律別有規定」。立法者之所以作如此設計，乃有時代背景考量，惟如今在立法論上，似應回歸行政法院為當。
不過，為使原告提起行政訴訟之際，得以利用同一訴訟程序合併請求國家賠償，以達訴訟經濟，行政訴訟法第7條明文：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或基於訴訟資料之共通，故有此避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。因此，依據我國行政訴訟法第7條之規定，人民得於提起行政訴訟時合併請求國家賠償，此際主張第一次權利保護與主張第二次權利保護的管道便合而為一。
綜上說明，行政爭訟與國家賠償訴訟原則上審判權分屬行政法院、普通法院。因此，人民可能誤向行政法院提起國家賠償訴訟，則行政法院應如何處理？此外，人民可能透過行政訴訟法第7條在行政法院合併提起國家賠償訴訟，但若其所提起之行政爭訟遭駁回，行政法院應如何處理原先附帶提起之國賠訴訟？以上均屬現實上可能遇到之法律問題，並且具有研究必要。
前述問題均涉及或落於所謂「審判權爭議」之議題範疇，針對審判權爭議之解決，在憲法訴訟法施行後，我國透過法院組織法第7條之1至第7條之11所謂「審判權爭議解決新制」加以運作。就此而言，本文所欲研究之「行政法院如何處理國賠訴訟之審判權爭議」一事，亦與審判權爭議解決新制相關。因此，本文以下之探討，亦屬對此一新制之實務研究。

審判權爭議解決新制之運作──國家賠償事件類型

綜合前問題背景之說明，普通法院享有國家賠償訴訟之審判權，除非人民依照行政訴訟法第7條向行政法院合併請求國家賠償，否則行政法院並未享有國家賠償訴訟之審判權，茲說明各種情形之實務運作如下。

一、人民未依照行政訴訟法第7條合併起訴，單純在行政法院提起國家賠償訴訟

倘若人民未依照行政訴訟法第7條合併起訴，單純在行政法院提起國家賠償訴訟，實務上行政法院依照法院組織法第7條之3第1項，將國家賠償訴訟移送普通法院，如最高行政法院112年度抗字第353號裁定謂：「國家賠償事件固具公法爭議之屬性，然若無適用行政訴訟法第7條所定合併起訴之情形（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照），仍屬行政訴訟法第2條所稱不得依行政訴訟法提起行政訴訟之公法上爭議事件，應向適用民事訴訟法之管轄民事爭議事件的普通法院提起，非屬行政爭訟範圍；倘向行政法院起訴，行政法院應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄民事法院。」

二、人民依照行政訴訟法第7條合併起訴，惟行政訴訟遭裁定駁回

最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議：「當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」
雖學者認為實務見解之運作，使人民因其提起之行政訴訟訴訟類型錯誤或不具備該訴訟類型所應遵守之程式或訴訟要件者，將因行政訴訟部分不合法而被駁回時，其合併請求國家賠償之部分亦遭受一併駁回。此一見解顯得複雜及困難而不利於人民訴訟之提起，不過，此一見解為實務穩定見解，且實務上基於最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議，認為人民若依照行政訴訟法第7條合併提起國家賠償訴訟，乃「附帶」提起國家賠償訴訟。在審判權爭議解決新制實施後，實務上認為倘若行政訴訟與國家賠償訴訟原因事實（違法行為）同一，若行政訴訟遭裁定駁回，則國家賠償訴訟亦應裁定駁回；但若原因事實（違法行為）並非同一，則行政法院應依照審判權爭議解決新制，將國家賠償訴訟移送至民事法院，最高行政法院110年度上字第615號判決謂：「當事人主張行政機關之行政行為違法而提起行政訴訟，另就因該行政行為受有損害部分『附帶』請求國家賠償，其行政訴訟之請求與國家賠償之請求係基於同一原因事實（同一違法行政行為），國家賠償始有『附帶』可言。此時行政訴訟經以起訴不合法裁定駁回，其附帶提起國家賠償之訴部分，既屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，應一併駁回，而無庸依職權移送至民事法院。至若兩者所主張之原因事實（違法行政行為）並非同一，而為各別之行為，則當事人提起國家賠償訴訟，因非附帶請求之性質，而係獨立之國家賠償事件，應適用民事訴訟程序，由民事法院審理，行政法院並無審判權，依上述規定，應依職權移送至有審判權之民事法院。」

【簡評】
（一）人民未依照行政訴訟法第7條合併起訴，單純在行政法院提起國家賠償訴訟裁定移送國賠訴訟；（二）人民依照行政訴訟法第7條合併起訴，惟行政訴訟遭裁定駁回裁定駁回國賠訴訟；（三）人民依照行政訴訟法第7條合併起訴，兩者所主張之原因事實（違法行政行為）並非同一裁定移送國賠訴訟。雖說上述情形之不同處理，或能因行政訴訟法第7條本質為「附帶請求」而加以詮釋，但此間運作是否合理，容有論證餘地。

三、人民依照行政訴訟法第7條合併起訴，惟行政訴訟遭判決駁回

最高行政法院97年度判字第988號判決：「按『提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。』為行政訴訟法第7條所明定。而行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。」
申言之，實務上將行政訴訟與透過行政訴訟法第7條請求之國家賠償，視為二者存在先後次序之「階次關係11」，再觀高雄高等行政法院高等庭112年訴字第38號裁定：「按『提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。』固為行政訴訟法第7條所明定。然其之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。是倘所提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，為不合法或無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。」
不過，實務上在「事實審認為行政處分合法而未撤銷，但法律審認為行政處分違法而應撤銷」之情形，法律審會將人民依行政訴訟法第7條附帶提起之國家賠償之部分發交回事實審，如最高行政法院111年度上字第699號判決：「按行政訴訟法第7條規定：『提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。』本件原判決以上訴人提起本件撤銷訴訟部分，為無理由，則所為合併請求損害賠償合計825,649元，亦無依據，併予駁回，固非無據。惟查本件上訴人所提之撤銷訴訟為有理由，業經本院撤銷訴願決定及原處分，已如前述，則上訴意旨指摘原判決此部分亦有違誤求予廢棄，為有理由，爰由本院將原判決此部分併予廢棄，然上訴人是否受有如其聲明之損害，被上訴人應如何賠償，因未經原審查明認定，本院尚無從判斷，爰依行政訴訟法第104條之1第1項第3款規定，發交原審地方行政訴訟庭查明後，另為適法之判決。」

四、若人民已提起國家賠償訴訟，不得再依照行政訴訟法第7條「附帶」提起國家賠償訴訟，否則應認為重複起訴而裁定駁回

最高行政法院108年度裁字第862號：「當事人如就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者，行政法院應以裁定駁回之，此觀行政訴訟法第107條第1項第7款規定自明。人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，依現行法制，除得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴訟法第7條規定，於向行政法院提起行政訴訟時合併請求賠償，二者雖為不同之救濟途徑，各有其程序規定，惟行政訴訟法第7條規定乃在使人民於提起行政訴訟時得『附帶』提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟之目的（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），然其請求權基礎仍為國家賠償法相關規定，是人民如已依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償，復於民事訴訟繫屬中，向行政法院提起行政訴訟合併請求賠償，就合併請求賠償部分，自屬更行起訴，而應依首揭規定以裁定駁回之。」

結　論

學者林明昕謂：「誠然這種作法（作者按：指審判權爭議解決新制），制度偏向與德國法院組織法第17a條及第17b條之規定類似，有比較法上依據；但其對於臺灣實務是否也適當，當然尚待觀察。12」因此，若要判斷審判權爭議解決新制在我國運作是否適當，須檢閱相關實務見解，應無疑義。
本文整理歸納行政法院實務上如何處理國賠訴訟之審判權爭議之見解，並提出若干作者個人看法。本文所談論之實務見解，部分係行政訴訟法第7條本身解釋適用之實務運作；部分則屬於行政訴訟法第7條與「審判權爭議解決機制」此一於2022年實施新制之互動。因此，亦期望本文能作為討論審判權爭議解決機制之實務運作狀況乃至於良窳之素材。

研討會新訊

發佈日期：2025/05/12